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    提高高校預算執行與決算審計效果的探索

    作者: 時間:2014-03-12 點擊數:

    提高高校預算執行與決算審計效果的探索

    三峽大學審計處 肖潔 江喜月 萬金娥

    內容摘要:年度預算執行與決算審計,是三峽大學審計處開展的層次最高,內容最全,也是最重要的審計項目。它涉及的范圍廣,資金多,信息量大,被審計單位多為與審計處同級別的職能部門,要在人力少,時間緊、任務重的情況下,不斷提高預算執行審計的效果,難度較大。本文結合學校實際,對提高預算執行審計效果的方式方法進行了有益的探索。

    關鍵詞:提高 預算執行 方式方法

    一、加強高校預算執行與決算審計的必要性

    作為國家預算的基層單位,高等學校的預算仍是國家財政預算的

    重要組成部份,高校預算執行審計必然是高校審計工作的重要內容之一。高等學校財務預算執行審計是指對經過法定程序批準的學校年度財務收入執行情況所進行的審計。財務決算審計是指對反映學校預算收支執行結果的總結報告的真實性、合規性、完整性、及時性和效益性所進行的審計。

    1.響應上級指示,加強高校預算執行與決算審計工作。

    教育部教財[2008]12號文要求各地教育行政部門要加強高校預算執行與決算審計工作,并對其進行指導和監督,預算執行與決算審計已被納入高校年度常規性審計。

    2.有利于完善部門預算編制體系、促進財務管理水平,為學校

    的宏觀經濟決策提供依據和參考,提高資金的使用效益。

    目前高校對預算執行審計基本上還處于評價預算的編制及審批程序,是否按經批準的預算嚴格執行,期間調整的程序是否合規,部分專項資金的收支結余情況,而對預算執行的效益情況很少涉及。開展預算執行審計,通過對這些資金的經濟性、使用效率和形成的效益進行評估來評價學校的業績,促進學校各方面對資金投入效益的關注,引導和優化資源配置,提高有限的教育資金的使用效益。

    3.有利于揭露查處重大問題,加強財經紀律,促進深化制度,規范財務行為。

    高校預算執行與決算審計是對學校一年來有關財務方面的全局性審計,涉及面寬、而審計時間短,加強審計意義重大。有效防止重大問題遺漏,維護國家財經紀律,加大制度的執行力度,最終實現財務管理法制化、制度化、規范化

    二、影響預算執行與決算審計效果的因素

    影響預算執行與決算審計效果的因素有內部因素和外部因素。

    1.內部因素

    1)內審人員業務素質

    審計人員業務素質的高低是影響審計工作質量好壞的一個重要因素。一個合格的內審人員業務素質不僅要求必須具備相應的專業知識,包括會計、審計、內部控制的檢查和評價等各個方面,而且還需要有豐富的實踐經驗。目前,高校審計人員大部分都是從會計人員直接成為審計人員,以會計知識為基礎,而未經過專業的審計培訓,審計隊伍水平參差不齊。缺乏理論水平較高,實踐經驗又很豐富的綜合素質較好的內部審計師,影響審計質量。

    2)審計評價指標(標準)

    目前,無論是從計劃、實施、報告還是步驟、程序和方法都沒有現成的規范和標準來約束,績效審計的內容、組織方式和審計方法因人而異,因此績效審計行為顯得雜亂無序;事實上要制定這樣的標準也比較困難,因為高??冃徲嬇c企業審計、固定資產投資審計等其他專業審計有著很大區別,高校的固有屬性,決定了資金的使用主要是體現社會效益、宏觀效益、長遠效益,難以直接量化經濟效益。標準的制定科學與否,無疑會影響績效審計的質量和審計結論的可信度。甚至是同一項目,會有多種不同的衡量標準,采用不同的衡量標準,得出的結論會有很大差異。在不同的時間點上,也會得出不同的結果。

    3)審計意見落實

    審計意見和建議是審計價值的最終體現,而審計意見的落實直接影響審計效果。預算執行審計是關乎全校的財務年度審計,審計意見落實關系到審計部門、財務部門及審計意見涉及到的所有單位,涉及的單位多,審計意見執行起來更難。

    4)審計風險

    預算執行與決算審計涉及面廣,不同層次和領域重要性水平確定和審計風險評估并不相同,因此風險評價體系的確定也不同。另外,審計專業性和綜合性都較強,審計技術與方法更為復雜。在績效審計數據收集、分析和確定結論過程中,預算執行審計的思維慣性,從現象推斷本質、用部分推斷總體等的實現,也都存在不成熟觀點導致做出錯誤結論的可能。

    5)法規制度

    我國雖有《審計法》、《內部審計工作的規定》、《內部審計準則》等法律規章制度,但是有關高校預算執行和決算審計,到目前為止,教育廳仍然沒有出臺相關的辦法,更沒有就預算執行審計結果做相關的要求,如:是否向上級提交審計報告,是否進行檢查等等。使得審計有些無所適從。

    2.外部因素

    1)領導的重視程度

    領導的重視包括上級部門以及高校內部對審計工作的重視。其重視程度高低,對審計工作影響重大。如審計工作受到上級部門的檢查、督促以及高校內部領導的重視,對嚴肅審計工作紀律,從思想上、認識上提高提審計部門和各被審計單位對審計工作的重視起到較好的作用,從而達到提高審計工作質量和效果。

    2)職能部門對審計工作的認識偏差

    職能部門對審計工作認識不深,認為審計人員的到來是找問題、找茬的,有躲避、回避、應付之意,對審計工作不支持不配合,甚至有意設置障礙,從而影響了內審工作的質量和效果。

    3)時間要求

    進行年度預算執行與決算審計,審計部門面臨范圍廣,資金多,信息量大,被審計單位多為與審計處同級別的職能部門,同時人力少、任務重的境況。此時,規定的審計時間長短無疑是能否保證審計工作質量的關鍵之一,如果規定的審計時間過短,則審計質量不保,最終影響審計效果。

    三、提高預算執行審計效果的途徑

    針對上述影響因素,結合我校審計工作實踐,并按照事前、事中、事后審計模式,筆者就提高預算執行審計效果的途徑進行了粗淺的分析和探討。

    1.提前做好事前審計工作

    (1) 加強隊伍建設,提高內審人員綜合素質

    隨著內部審計工作由簡單的財務審計發展到管理審計、風險導向審計,對內審人員的綜合素質有著更高的要求,不僅要具備財務、審計最基本的知識,還應加強與審計工作相關的法律、稅務、信息技術等方面知識的學習。為了切實搞好人員培訓,完善人員的知識結構,提高人員素質,我校通過職業培訓、繼續教育等形式,為內審人員創造學習、進修及深造的條件,不斷提升內審人員的綜合素質和職業判斷能力,從而達到提高審計工作質量和效果。

    2)注重審前調查,突出重點、了解熱點、難點問題,降低審計風險

    開展審前調查,了解熱點、難點問題,確定審計范圍和審計重點,是編制審計方案必不可少的步驟。審前調查,主要是收集、分析資料,走訪相關部門,了解預算管理基本情況。

    審計人員在實施審計過程中,對審計步驟、審計內容、審計項目、審計對象等,在全面審計的基礎上有所側重。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。從審計步驟看,抓住編制審計工作方案和實施審計這兩個重點。在進行充分審前調查的基礎上,制訂審計工作方案,明確工作重點。在審計實施過程中,保證足夠的時間、人力、精力。從審計內容看,側重于對預算執行情況結果的審計,通過對預算執行結果的綜合分析,計算預算執行相關經濟指標,透過現象看本質,對預算執行結果做出正確評價。從審計項目看,應把資金分配數量較多,學校領導和群眾比較關注的項目列為重點。比如對某個基本建設項目的付款進度的審核,對教學儀器設備購置預算執行情況的審核。從審計對象看,應把財務部門作為重點審計對象。在審計實施過程中,要以對財務部門的審計為起點,以對財務部門的審計為終點。財務部門在整個學校財務收支活動中處于樞紐位置,它是財務收支活動的具體實施、管理監督、總結預算執行的主要部門。

    在做審前調查時,對初次審計或在上次審計之后內部審計機構業務發生重大調整的情況下,應開展全面詳細的審前調查。如果審計組的大部分人員曾經參加過預算執行審計,且審計檔案資料比較完備,審計組可以在以往審計的基礎上僅關注發生的變化,及以往審計未審計的領域。

    一是請示相關領導,了解決策層最關注的問題。如學校出臺了一個人才工程方案,其中一個內容是引進博士時安排博士配偶工作。這個舉措對引進人才起到積極作用,但在教職工中反響較大,通過“兩代會”提案反映到學校。校領導想通過審計客觀公證的評價人才工程資金的使用效益,并依據財務數據測算,了解博士配偶的貢獻與支出是否配比,后續負擔有多大,從而決定該決策是否應繼續執行。據此,審計組將人才工程經費的使用效益作為當年審計內容。

    二是走訪重要業務部門,主要是使用資金規模較大的部門和院系,如教務處、科研處、人事處、國有資產管理處等,了解這些業務部門的工作性質和特點、了解他們對資金的需求及實際使用情況、了解這些部門的業務人員對財務政策的了解和遵守情況。

    三是走訪財務部門,了解當年預算規模和特點,內部控制關鍵控制環節的設置和運行情況、預算管理中存在的控制難點和薄弱環節,需要借助審計警示和呼吁的方面。

    我校每年在審前調查階段,都會與財務處溝通,召開專門的財務處處科長會議,向他們了解在預算執行過程中遇到的難以控制的問題。如:核算科長,針對學院和部門普遍存在的低值易耗品報銷多,發票真假難辨,支出難以控制的問題,希望了解對低值易耗品領、用、存管理中的問題,找到控制措施;預算科長,針對基建管理處維修預算追加較多,面對越過財務部門,已經校領導批示的預算追加報告,預算管理部門難以控制的問題,希望審計核實其追加的必要性,審計結果在“兩代會”公布,以此警示并促使基建部門提高年初預算編制的準確性,維護預算控制的嚴肅性;資金管理科長,反映某中心報賬人員經常報銷較大金額支出,卻不借周轉金的情況,分析該單位可能存在“賬外賬”或“小金庫”等,據此,審計組將這些問題定為審計重點和疑點。

    四是在確定項目時,必須量力而行,堅持全面審計與突出重點相結合,面即全年的預算執行及財務收支,點即某個專項資金。注意選取影響大、風險高、事關學校建設發展的項目和領域作為審計重點。每年根據審計力量有計劃的關注幾個能影響一個單位、一個部門或某一個方面的“數額大、影響大、管理不規范”的問題。在對某個專項進行審計時,審計期間一般要向前延伸2-3年,從項目立項時開始,同時,上年審計過的項目當年一般不作安排。例如,我校2004年主要側重于重點學科、人才工程建設、科技經費的管理和使用;2005年主要針對橫向科研、學院教學經費及實驗室設備利用;2006年主要審計了學??蒲性核芾砑靶б?、學院圖書資料管理、工程碩士收費、課程建設項目經費的使用等;2007年主要關注了學校的資金安全和財務風險、人才引進費的使用及后續負擔、科研配套經費的管理及使用、學院低值易耗品和實驗耗材支出、零星維修改造支出等;2008年則主要關注了往來款項、代管款項的管理、博士點建設經費的使用、學院獎金發放及學生經費的使用等。審計范圍從單純的財務合規性審計延伸至相關內部管理領域,更多的關注影響預算執行效果的薄弱環節。審計內容從財務收支審計向效益審計發展,更多的揭示管理控制缺陷,關注專項資金的跟蹤問效。

    3)完善相關審計制度

    不斷完善審計規范是有效開展審計工作并確保審計質量的重要條件。我們根據實際情況,著手預算執行與決算審計規范的建設,制定準則和具體的操作指南、審計的方法、方式、具體的操作程序及有關的措施形成制度性文本。由于此項審計的特殊性與復雜性,目前國家尚未形成完整法規體系,已出臺的法律、法規中涉及的內容較少,有關高校審計的內容更少。過去的幾年,我們經不斷探索,制定了《三峽大學預算執行情況審計實施辦法》和《三峽大學財務審計實施辦法》。

    4)加強審計工作宣傳

    加強宣傳,擴大影響,優化內部審計工作環境。就內部審計的工作性質來說,宣傳工作顯得更為重要。幾年來,我們通過學校網站、審計處網頁、宣傳冊等各種媒介,宣傳內審法規、內審公告、內審信息和動態、內審工作成效等信息。另外,2007年在《三峽大學校務公開民主管理控制程序》的文件中,進一步以制度的形式明確了審計處的公開職責。宣傳工作收到良好效果。

    5)積極爭取學校領導的重視與部門的支持和配合,營造良好的審計環境

    預算執行審計的對象是與審計處同級別的財務處和其他職能部門,如果沒有學校領導支持,難度可想而知。

    高校預算執行情況審計的最終目的,是對高校的經濟活動進行“監督和服務”。要達到審計目的,內審部門必須正確處理好與三方面的關系。一是正確處理好與財務部門的關系。既要堅持原則,把問題審深審透,指出存在的問題,也要充分肯定財務部門的工作成績,實事求是,客觀公正。二是正確處理好與學校領導的關系。積極爭取領導重視,及時溝通,以為領導當好參謀,為學校服務為出發點,審前主動向主管領導匯報審計工作方案,聽取領導對審計工作的要求,將其所關心的重大事項,列為工作重點之一。三是正確處理好與部門、學院的關系。既要大膽指出其資金使用中存在的問題,又要注意工作方式方法,與他們加強溝通和聯系,達到糾正錯誤,改進預算管理工作的目的。

    同時,由于我校財務、審計部門形成了較好地崗位輪換制度,因此也得到了財務部門的積極配合。校黨委的高度重視以及職能部門的積極配合,為我們營造了良好的審計氛圍。目前我校的預算執行審計工作已得到學校領導以及各職能部門的充分肯定,成為一項常規性的審計工作。

    2.重點把握事中審計

    1)注重審計方法,提高審計質量

    審計人員正確運用審計方法和手段,是順利搞好預算執行情況審計的關鍵。主要從五個方面考慮:一是審計進場時,要求財務部門提供相關資料,并在審計承諾書上簽字。采取“從帳戶入手”的方法,正確運用查閱法、核對法、分析法,檢查預算記帳、報表情況。二是正確選擇相關的法規制度做為工作依據。高校預算執行情況審計的主要依據有《審計法》、《教育系統內部審計工作規定》,《預算執行情況審計實施辦法》、《預算法》等。三是將“審計調查”作為該項工作的重要手段。在預算執行情況審計過程中,有時必須對主要問題做深入細致地調查,在調查分析的基礎上,做出有深度地分析和建議。我們通過審計報告,指出了問題,提出了改進購置教學儀器設備資金的預算審批辦法的建議,主管領導采納了審計建議。該項工作對防止類似現象再發生起到了積極作用。四是對重點事項進行詳細審查。通過詳細審查,提供確鑿證據,將主要問題審查清楚。五是正確運用計算機輔助審計技術。目前,財務部門已采用計算機技術進行預算管理,審計人員只有對其預算管理系統的計算機運用狀況充分了解、掌握,并且能夠正確運用計算機輔助審計技術,才能順利實施審計。

    2事前、事中和事后審計相結合,轉變思路,將預算執行審計關口前移

    對年度財務收支計劃的事前、事中、事后審計,構成高校預算執行情況審計的全過程。事前審計是基礎,事中審計是關鍵,事后審計是重點。只有將三者有機地結合起來,才能提高審計工作效率,最大限度地達到審計目的。

    事前審計是指在預算的編制過程中,審計人員對預算的編制原則和方法,審批程序進行審核。

    事中審計,主要包括三個方面的工作內容,一是內審部門每年十月對當年九月以前的預算執行情況進行審計,檢查預算收支進度,發現問題,提出建議。二是從預算執行的年初開始,內審部門做好日常審計基礎工作。比如,建立審計臺帳,分門別類隨時登記預算發生數額;做好審計備忘錄,記錄重大經濟事項:收集整理財務、基建經濟活動資料,動態掌握預算發生變化情況;督促財務部門建立一套全校范圍內上下互動、層層暢通的預算執行信息傳遞與反饋網絡等。三是在具體的經濟活動中,把審計關口前移。目前,高校的主要領導對內審工作越來越重視,要求內審部門參與重大經濟活動,在這個參與過程中,審計人員要做有心人,積極主動進行全過程審計,特別是在經濟活動的初期,審計人員主動參與,把違紀違規現象消滅在萌芽狀態,引導經濟活動向良性、積極方向發展。

    事后審計工作的主要內容有四點:一是審核學校各項收入和支出是否按規定納入預算管理。二是審核學校預算調整是否按規定程序和辦法進行。三是審核學校預算執行過程中的內部控制制度是否健全有效。四是進行結果分析、效益分析和審計評價。

    三峽大學自2004年開始,已連續6年開展預算執行與決算審計,每年關注幾個學校重點投入資金的建設項目和單位,逐步覆蓋到預算資金的各個方面,發現問題、加強溝通、敦促整改,收到較好效果。但對于預算編制環節的完整性、合理性關注相對較少,對專項資金支出的效益性重視不夠。因此,我們應轉變審計觀念,改變傳統的審計思維方式,將審計關口前移,更多的關注預算編制環節,即在學校預算編制完成后向預算委員會報請批準之前,對報批的預算從科學性、合理性和細化程度等方面預先審查并出具意見,包括審查編制預算的定員定額標準是否科學合理,是否符合實際;預算收入來源是否可靠;預算支出是否細化并列入相關科目;專項資金立項論證程序是否完善;上年未完保留項目是否必須等。避免因預算編制不合理等原因,一方面造成資金的閑置、損失浪費和腐敗隱患,另一方面有些單位由于資金不足導致不能全面履行職責,以促進預算資金使用效益的提高。

    3.加強事后審計

    1加大審計意見落實力度

    審計的最終目的是要促進組織改進管理,提高效益,所以審計意見是否整改落實直接影響預算執行審計的效果。我校把審計意見落實工作貫穿于審計工作始終,收到較好效果:

    ①制定了《落實審計意見暫行規定》,對落實審計意見的單位及負責人的責任、落實期限、檢查考核的方式、標準和考核結果的利用等內容作了明確規定,通過制度來保障審計意見整改落實。

    ②在各被審計單位分別召開各種形式的審計意見落實座談會,溝通、了解情況,明確責任,促進審計意見落實。

    ③加大年度檢查力度,組織專門人員在被審計單位自查的基礎上,進行有重點、有針對性的檢查,形成專題報告,報校領導簽批。

    ④將審計意見的落實列入各有關單位目標責任制的考核內容,定量考核,并與其單位的領導班子獎勵掛鉤,促進審計結論的落實。

    2)逐步建立預算執行與決算審計評價體系

    2008年審計署頒布《20082012年審計工作發展規劃》,提出了“著力構建審計評價及方法體系”的要求。我們認真研究歷史案例,結合部門年度目標責任制度,力圖建立起符合我校實際的審計評價體系。一個完整的、可操作的預算執行與決算審計評價體系應包括確定審計目標、評價標準和評價指標。通過確定預算執行部門使用資金的審計目標,以定性分析與定量評判結合的原則,選擇和制定審計評價標準,并在此基礎上建立績效審計評價指標體系,重點對我校預算編制、收入預算執行情況、支出預算執行情況和預算執行結果進行績效評價,最終提高審計工作質量,改善學校預算管理,促進資源優化配置,提高資金使用效益。

    3)將審計結果公開

    2004年在我校審計處的努力爭取下,學校黨委決定將“年度預算執行情況審計報告”列入學校一年一次的《兩代會》審議的主要內容之一,作為學校政務公開的一種體現。這種將審計結果公開,較大的提高了審計報告的地位、體現了審計的價值,受到學校相關單位的重視。

    參考文獻:

    [1]國家教委.高等學校預算執行情況審計實施辦法.教審[1997]2.

    [2]教育部.關于加強高等學校預算執行與決算審計工作的意見.教財[2008]12.

    [3]李宏秀等.淺談高校預算執行審計[J].審計月刊,200712.

    [4]常靜等. 省屬高校開展預算執行與決算審計工作的幾點體會[J].教育財會研究,20096.

    [5]章毓育.高校預算執行績效審計思考[J].財會通訊,20097.

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